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Constitución para un nuevo Estado
Ecuador decide su futuro
Refundación: el 28 de septiembre será un día clave para Ecuador: la ciudadanía definirá el rumbo de su país aceptando o rechazando la nueva Carta Magna. Si se aprueba el texto constitucional, el Estado ecuatoriano será intercultural y plurinacional. Lejos de ser una simple declaración, el cambio implica profundas transformaciones en la sociedad, la democracia y la economía. La Constitución establece, además, un nuevo nivel de gobierno territorial: el intermedio, que será administrado por las regiones. Serán las propias realidades locales las que definan la regionalización del país. Nace un nuevo concepto de nación que propone la unidad en la diversidad. Con esta concepción de las autonomías, alejada del separatismo de la derecha, se fortalece el Estado y la democracia.
En el proyecto de nueva Constitución política de Ecuador, que será sometido a aprobación popular el 28 de septiembre, la Asamblea Nacional Constituyente incorporó un cambio de gran trascendencia para la vida del país: recogiendo una de las reivindicaciones más profundas de los movimientos indígenas y afroecuatorianos, se pasará del Estado pluricultural y multiétnico de la Constitución de 1998 al Estado intercultural y plurinacional. Esta definición no es una simple declaratoria: implica profundas transformaciones en la sociedad, el Estado, la democracia y el modo de desarrollo.
El proyecto de nueva Constitución establece que los territorios indígenas, afroecuatorianos y montubios pasarán a asumir las mismas competencias del gobierno seccional. Por otro lado se reconoce al Sumak Kawsay o “buen vivir “como el objetivo a alcanzar en el proceso de desarrollo, lejos de los dictados del mercado. La ampliación de los derechos colectivos y el reconocimiento a la justicia indígena en el marco del respeto a los derechos humanos debe garantizarse como una jurisdicción especial.
Además, las nacionalidades y los pueblos indígenas y afroecuatorianos deben ser reconocidos como sujetos de derecho. La nueva carta establece el fortalecimiento de la Educación Intercultural Bilingüe, bajo la rectoría del Estado, y el fortalecimiento de la interculturalidad en el sistema “hispano” de educación, a través de la enseñanza de los idiomas ancestrales. El reconocimiento de la nacionalidad ecuatoriana por nacimiento para las personas que pertenecen a una nacionalidad indígena reconocida en el país y que nacieron en las zonas de frontera, es otro de los cambios. El castellano, el kichwa y el shuar serán reconocidos como idiomas oficiales.
Interculturalidad y plurinacionalidad contra la dominación
La interculturalidad es una dimensión de la plurinacionalidad: un concepto no puede existir sin el otro. La relación intercultural supone el reconocimiento de los demás mientras que un Estado monocultural no reconoce la diversidad de las sociedades, sólo registra una cultura, la dominante. Para este tipo de Estado las otras culturas no cuentan, son invisibilizadas y terminan siendo “integradas” en el marco de una perspectiva homogeneizadora.
En sociedades marcadas por la desigualdad, no se puede pensar la interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de dominación. El diálogo intercultural parte de la premisa del diálogo entre iguales y éste no es posible cuando una de las culturas está subordinada a la otra. El tema de las relaciones interculturales, más que un aspecto antropológico, se convierte en un aspecto fundamentalmente político.
La desigualdad económica está acompañada de profundos procesos de exclusión social, discriminación y desconocimiento de todo otro cultural. De ahí que al hablar de inclusión e integración social se haga imprescindible generar estrategias claras de reconocimiento a la diferencia y a la diversidad, que a la larga conduzcan a generar cambios en las estructuras de poder.
La plurinacionalidad postula una relación distinta entre el Estado, el mercado, la sociedad y la naturaleza. Una relación basada en el sumak kawsay o “buen vivir”.
Unidad en la diversidad
La concepción de la plurinacionalidad, por otra parte, promueve la justicia económica y la igualdad en el reconocimiento de la diferencia. Igualdad y diferencia no son dos nociones contrapuestas, constituyen dos dimensiones de la justicia social.
El Estado Plurinacional supone la construcción de un Estado radicalmente democrático: recupera y fortalece al Estado y la sociedad para garantizar el ejercicio pleno de la soberanía popular. Supone el reconocimiento a las autoridades de los pueblos y nacionalidades, elegidas de acuerdo a sus usos y costumbres dentro del Estado unitario. Reconoce y valora las distintas formas de democracia existentes en el país: la comunitaria, la deliberativa y la participativa nutren y complementan a la democracia representativa, promoviendo un verdadero ejercicio democrático intercultural. La construcción de un Estado radicalmente democrático es la edificación de un Estado policéntrico. Por eso la plurinacionalidad va de la mano con la descentralización y no con el debilitamiento del Estado.
Pensar que la plurinacionalidad implica “crear un Estado dentro de otro” es un mecanismo para garantizar privilegios indebidos; es tan absurdo como pensar que los gobiernos locales de un país son Estados dentro del Estado. El carácter unitario no está en cuestión; se trata de un Estado que reconoce las diversas formas de ejercicio de la autoridad existentes en el país y la capacidad de los pueblos de autodeterminarse, una dimensión clave de la soberanía popular.
Ruptura del concepto liberal
de nación
La plurinacionalidad implica una ruptura con la noción liberal de la nación, aquella según la cual a cada Estado le corresponde una nación. El reconocer que un Estado no deja de ser unitario por estar constituido por múltiples naciones es sin duda un avance democrático, pero también un avance teórico-político, basado en la concepción de la diversidad.
La existencia de múltiples naciones conlleva además al reconocimiento de múltiples adscripciones identitarias: el ser indígena y el pertenecer, por lo tanto, a una nacionalidad originaria, no implica dejar de ser ecuatoriano. Por otra parte, la plurinacionalidad conlleva la construcción de una sociedad pos colonial. En el marco de la creación de las repúblicas latinoamericanas, las diversidades fueron consideradas “obstáculos” para el “progreso”. Las elites impulsaron un proceso de homogenización de los sectores subalternos, caracterizados como carentes de potencial político para plantear o constituir un proyecto de país. El nacimiento de la república ecuatoriana estuvo signado por la exclusión de las mayorías en la construcción nacional. El trabajo de la Asamblea Constituyente marca el nacimiento de un nuevo tiempo en Ecuador donde, por primera vez en la historia, la ciudadanía traza su horizonte.
Desde Quito,
Ana María Larrea Maldonado
Una Constitución para las autonomías solidarias
Uno de los temas más debatidos durante la Constituyente, fue el del ordenamiento territorial. El texto constitucional recoge los puntos de acuerdo entre los distintos actores involucrados en la temática. Los cambios propuestos persiguen un objetivo fundamental: construir un país con equidad territorial, lo que significa que ya no habrá cantones de primera, de segunda y de tercera; cantones muy bien articulados a los mercados internacionales y otros abandonados y botados a su suerte. Con este objetivo, la nueva Constitución establece un nuevo nivel de gobierno territorial: el intermedio que será regentado por las regiones. Sin embargo, la nueva carta magna no establece cuáles serán estas regiones, solamente fija unos criterios mínimos para su conformación. De este modo, se abren las puertas para definir la regionalización del país desde las propias realidades locales y no de arriba hacia abajo.
Por primera vez en la historia del país se contará con un nivel intermedio de gobierno que haga realidad el sueño de tener un Estado fuerte y policéntrico a la vez. La escala territorial regional, por otra parte, hace factible la generación de procesos de desarrollo económico local que, con adecuados niveles de planificación y articulación entre escalas, permita un mayor equilibrio territorial en el país. De esta manera se enfrenta el grave problema de las desigualdades territoriales de Ecuador.
Autonomías y equilibrio regional
en la unidad del Estado
El proyecto de nueva Constitución reconoce la autonomía de todos los gobiernos territoriales. Las regiones contarán con un nivel especial de autonomía pues estarán regidas por un estatuto propio. Se hace realidad el anhelo autonómico garantizando la unidad del Estado. La concepción de autonomías que promueve la nueva Constitución remarca su carácter solidario e incluyente pues las regiones deberán mantener los equilibrios territoriales, de manera que no haya en el país regiones ganadoras y regiones perdedoras. En esta concepción de autonomías se fortalece el Estado y la democracia, desde una perspectiva de reconocimiento a las diversidades. El proceso constituyente, al abrir las puertas para la creación de gobiernos autónomos regionales, no solamente le quitó a la oposición su principal bandera de lucha, sino que además transformó el planteamiento autonómico al vincularlo a la lucha por la recuperación del Estado y los equilibrios territoriales.
Los críticos a la creación del nivel regional de gobierno sostienen que es una propuesta que no parte de las realidades locales pues no existen actores regionales, ni infraestructura (carreteras, vías de acceso) que asegure el enlace horizontal entre las provincias; además argumentan que las culturas localistas territoriales tendrán serios conflictos para decidir cuál será la capital de la región.
Mirando las cosas desde otra perspectiva, se puede contraargumentar que precisamente la creación de las regiones será la oportunidad para ir construyendo la infraestructura que permita la conexión horizontal y genere elementos culturales regionales que apunten a la superación del marcado regionalismo existente.
Los procesos de construcción de identidades son históricos, no nacen, se hacen. Hace dos siglos tampoco existía una identidad “ecuatoriana” puesto que el país no existía como tal. Las provincias actualmente existentes, en su momento también fueron un invento del proceso colonial que echó abajo las delimitaciones territoriales preexistentes.
Circunscripciones indígenas
En 1998 se facultaba a los pueblos indígenas a formar circunscripciones territoriales pero no se establecían las competencias de las mismas y tampoco se les asignaban recursos económicos, por lo que esta disposición, al igual que muchas otras, nunca logró hacerse realidad. La nueva carta define claramente el procedimiento para crear una circunscripción territorial indígena, afroecuatoriana o montubia, a través de una consulta popular.
Complementariedad en el desarrollo productivo
Por otra parte, pensando en los intercambios económico-productivos, la tradición regional de manejo de pisos ecológicos es mucho más vieja que la actual división territorial del Ecuador. Mucho antes de la llegada de los Incas a este territorio ya se daban relaciones e intercambios entre costa, sierra y amazonía. Con la invasión incaica, las relaciones horizontales entre territorios se profundizaron, generándose verdaderas regiones de gran escala.
Quienes coinciden en la necesidad de crear un nivel intermedio de gobierno, pero se oponen a la creación de las regiones, argumentan que el nivel intermedio de gobierno debe ser asumido por las provincias. Sin embargo, la escala territorial de las provincias no permite enfrentar el problema de los desequilibrios territoriales y emprender un programa de desarrollo económico local efectivo. La actual división provincial no permite alcanzar este objetivo dado que existen provincias extremadamente pobres y otras con altísima concentración de la riqueza. Mantener la actual división territorial del país conlleva mantener los altísimos niveles de desigualdad en los territorios.
Sistema Nacional de Competencias
para la descentralización
Con el fin de evitar la superposición de competencias, el proyecto de nueva Constitución establece la creación del Sistema Nacional de Competencias y norma claramente que toda competencia deberá ser transferida a los gobiernos locales con los recursos necesarios para implementarla.
También se establecen otros mecanismos innovadores de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, como la institucionalización de los gabinetes territoriales, a los que asistirán los gobernadores regionales, los alcaldes metropolitanos y obviamente, el Ejecutivo (Presidente de la República y Ministros). Los gabinetes tienen como objetivo dar seguimiento en los territorios a las acciones gubernamentales y establecer mecanismos de complementariedad y apoyo a las acciones de los gobiernos locales.
En la escala provincial, se establece que los consejeros provinciales serán los alcaldes o vicealcaldes de los municipios y los representantes de las juntas parroquiales. Actualmente los consejeros eran elegidos por votación universal en sus respectivas provincias. Con esta iniciativa se asegura una mayor articulación entre Consejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales, pues éstos últimos serán parte integrante del Consejo Provincial, lo que garantiza la articulación entre estos niveles de gobierno. Las máximas autoridades del Consejo Provincial (Prefecto y Vice Prefecto) serán elegidas por votación universal en binomio.
En los municipios, la nueva Constitución establece que los concejales representarán proporcionalmente a la población urbana y rural del cantón. Este mecanismo busca asegurar la equitativa participación de las áreas urbanas y rurales en la gestión municipal, lo que obliga a pensar el territorio cantonal como una totalidad y enfatizar las articulaciones y relaciones entre el campo y la ciudad. En las zonas rurales además se fortalece el nivel de gobierno más cercano a la población: las Juntas Parroquiales que en la nueva Constitución adquieren muchísimas más competencias que en la de 1998, obteniendo capacidad de ejecución.
Recursos naturales
En relación a los recursos para los gobiernos descentralizados autónomos, la nueva carta magna también presenta avances significativos. Mientras en la Constitución de 1998 solamente se establecía que la descentralización de competencias debía estar acompañada con los recursos necesarios, la nueva Constitución establece los principios, los montos, los criterios de distribución de los recursos y los mecanismos para costear las competencias que serán transferidas a los gobiernos locales.
Los gobiernos autónomos descentralizados recibirán el 20% de los ingresos del gobierno central, lo cual es un incremento importante, pues la actual ley de descentralización fijaba este porcentaje en 15%.
El tamaño y la densidad de la población, las necesidades básicas insatisfechas y los logros de los gobiernos locales en el mejoramiento de los niveles de vida de la población son los criterios que regirán la distribución equitativa de los recursos naturales.
A.M.L.M.
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